《上海市旅馆业管理办法》解读

我国第一部旅馆业管理地方性政府规章———《上海市旅馆业管理办法》（以下简称《办法》）于2009年3月20日公布。旅馆业的管理从此有了地方性的法律渊源与依据，同时，管理的范畴从星级饭店等，扩展到包括普通社会旅馆、单体旅馆等在内的整个旅馆业，一直处在全国前列的上海旅馆业又一次交出了一份漂亮的成绩单。《办法》出台后，业界、学界和舆论界都反响热烈，从制定意义到具体的条款都引发了大规模讨论。如何解读《办法》？如何执行《办法》？《办法》对上海旅馆业将产生怎样的影响？上海市旅游局法规处副处长朱国建针对热点问题一一做出了回答。

问：《办法》主要规范哪些内容？

答：《办法》主要规定了以下几个方面的内容：

一是加强政府的指导和服务，充分运用规划、信息化和标准化的手段，引导旅馆业健康发展。

二是规范旅馆经营行为，明确各经营环节的服务规范，保护旅客的合法权益。

三是加强重大节庆活动的住宿保障措施，为世博会的召开做好接待准备。

四是完善监督管理制度，保障经营规范的有效实施。

问：《办法》适用于哪些范围？

答：上海市行政区域内旅馆的经营活动及其行业管理。对于旅馆业的治安管理，国家和本市已经制定了相关的行政法规和政府规章，《办法》不再涉及，相关规范按照《旅馆业治安管理办法》、《上海市旅馆业治安管理实施细则》的规定实施。

值得说明的是，《办法》所称的旅馆，是指所有利用专门住宿设施，主要以日为计费单位，提供住宿服务的经营场所。这样的界定，一方面将星级旅游饭店以及被冠以旅社、宾馆、酒店、度假村、招待所等各种名称的社会旅馆均包括在内；另一方面排除了大浴场等主要提供沐浴、休闲服务的经营者，以及主要以月或者年结算的房屋租赁经营者。

问：旅馆服务质量评定制度如何实施？

答：旅馆服务质量评定分为旅游饭店星级评定和旅馆标准化评定。

符合旅游饭店星级评定条件的旅馆，可以按照国家标准《旅游饭店星级的划分与评定》（GB/T14308—2003），向有相应资质的评定机构申请星级评定。目前，五星级的评定由国家相关评定机构执行，本市的评定机构执行四星级以下的评定。其他旅馆可以按照本市有关规定和标准，向相关行业协会申请标准化旅馆评定。本市标准化旅馆的评定依照地方标准《旅馆服务质量要求》（DB31/T378）实施。

问：在规范旅馆经营行为方面，《办法》规定了哪些制度？

答：针对实践中旅馆经营行为缺乏明确的法律规范、旅馆和旅客的纠纷处理的具体法律依据不够明确的情况，《办法》主要在以下方面设立了规范制度：

1、明确设立旅馆的有关规则。根据有关法律、法规，《办法》明确设立旅馆需要获得公安部门发放的《治安许可证》以及卫生、消防等部门的相关许可。其后，由工商部门依法颁发营业执照；在旅馆内从事餐饮、娱乐等经营事项的，还应当依法经有关部门批准。

2、明确了政府服务与指导功能。《办法》规定，市旅游管理部门应当建立重要节日、大型公共活动期间旅馆住宿需求分析系统，并制定相关保障预案，并及时通过各类媒体发布来沪旅客住宿量预测、旅馆出租率、平均房费等住宿服务信息，向旅馆提供相关服务指引。

3、对旅馆连锁经营实施备案制度。为了全面掌握本市旅馆连锁经营情况，为相应的行政指导和监督管理提供相关信息，《办法》明确，对2家以上旅馆使用统一标识，以直营、特许经营、受托管理或者营销联盟方式进行的旅馆连锁经营活动，由市旅游管理部门实施备案管理。

4、对旅馆住宿预订、住宿押金收取、服务项目和收费标准明示、住宿时间结算、服务规范、设施用品准备、安全与应急管理制度、贵重物品保管、机动车辆停放、责任保险、出租经营、节能环保、无障碍设施、旅客住宿权、旅客客房使用权等重点经营环节，设置了相应的规范制度，重点保障旅客的知情权和选择权。

5、规定了旅馆在制定安全管理制度、处置突发事件、保管贵重物品、管理旅客停放的机动车等方面的义务，明确其在经营过程中采取防护措施、维护旅客安全的责任，并鼓励其通过保险机制分散风险责任。

6、规定了在节能环保、限制吸烟、设置无障碍设施等方面的引导或者规范措施，促使本市旅馆与国际接轨，提升服务管理水平。

问：在重大节庆活动的住宿保障方面，《办法》规定了哪些措施？

答：考虑到2010年上海世博会的临近，为做好相应的旅馆住宿接待准备，规定了以下三方面的措施：

1、明确市旅游管理部门应当建立重大节庆活动旅馆住宿需求分析系统，并制定相关保障预案。

2、明确市旅游管理部门应当在重大节庆活动期间及之前的规定时间，通过相关媒体发布来沪旅客住宿量预测、旅馆服务指引以及旅馆出租率、平均房费等信息。

3、明确本市在大型公共活动期间组织家庭临时住宿服务的相关规则。

问：什么是大型公共活动家庭临时住宿？

答：考虑到在世博会等国家或者本市组织、主办的大规模会议、展览、庆典、体育赛事活动期间，本市旅馆的接待能力可能在短时间内出现供不应求的情况，《办法》规定在大型公共活动期间，市和区（县）旅游管理部门可以会同街道办事处、镇人民政府及有关部门，组织符合标准的家庭提供临时住宿服务。

家庭临时住宿服务不同于常规性的旅馆经营，而是以家庭自愿申请、有关部门集中评定、统一实施有关标准、注重保障安全为原则，在大型公共活动期间有组织地安排旅客住宿的活动，其服务规范参照旅馆进行管理，具体的相关标准将由市质量技监部门会同市旅游、公安等部门制定。

上海市旅游局管理处：从此旅馆业管理有法可依

“这是我国第一部旅馆业管理的地方性法规，它的诞生，标志着上海旅馆住宿行业管理真正进入了依法管理的时代。”上海市旅游局旅游市场管理处副处长顾建斌指着手中的《上海市旅馆业管理办法》（以下简称《办法》）对记者说。而在此前，包括上海在内的各地对于旅馆业的管理，只有诸如星级酒店评定标准和行业协会规范之类无法律效力的条款，唯一的相关法规也仅限于旅馆治安管理层面。

上海的星级饭店划分与评定标准，一直以来是主管部门规范星级酒店经营服务的重要法宝，在提高酒店服务水平、推动上海酒店业发展方面做出了不小的贡献。《办法》的制定，也从多年星级酒店评定标准的运用推行中，汲取了重要的经验。诸如《办法》第二十七条中对于节能环保的要求以及第二十九条对无障碍设施的规定，都参照了星级饭店划分与评定的相关标准。但该评定标准只能对酒店的软硬件提出要求，却不能触及法律范畴，更缺乏对消费者的管理要求。“如果说之前的只是推荐性标准，让我们在管理上总缺一口气，那么《办法》已经是具有法律效力的强制性标准，进行管理时也更有底气、更高效。”

顾建斌认为，《办法》的一大特点是对于旅馆运营程序规范的强调。“旅馆与消费者做生意只是他们双方的事情，而告诉他们怎样规范地做生意，就是《办法》要做的事情。”顾建斌表示，无论是星级酒店，还是普通的社会旅馆，与消费者交易时，不少都是按“约定俗成”、“国际惯例”，并无有法律效力的文本进行规定，一旦引发纠纷，解决起来缺乏“底气”。而《办法》公布后，许多媒体大力发掘一些实际操作细节的所谓“变化”，如结账时间、酒店停车保管、公众责任保险以及投诉受理等问题，但顾建斌表示，《办法》的意义并不在于操作细节的调整，而是首次用标准的法规语言，对酒店的运作程序做了有强制效力的规范。“我们可以看到，《办法》中包括结算时间等问题的条款，走的都是先明示、后约定、再确认的规范流程，这样的操作让旅馆与消费者双方都合理合法，能够减少纠纷，而且操作起来也更方便。”

上海的旅馆业管理一直以来走在全国的前列，但管理仍然主要集中在300多家星级酒店。而整个上海不同档次各类旅馆已经超过4000多家，大量普通的社会旅馆尤其是单体旅馆，管理力度还有待增强。“《办法》把整个旅馆业纳入了规范。”上海市旅游局旅游市场管理处副调研员缪佩珍表示，《办法》正式施行之后，不但管理的力度将加强，管理的范畴也将大大扩展。招待所、小旅馆……以往游走于规范管理边缘的各类旅馆，也将有相对统一的标准，这为推动整个上海旅馆业质素的提升、进而塑造良好的城市窗口形象，提供了巨大的动力。

“上海的旅馆业发展已经比较成熟，随着多年来经验和矛盾的积累，管理手段的不断提升，法治意识的增强，市场有这样的需求，需要一部真正的法规来约束、管理这个行业。”上海市旅游局的官员们表示，未来将会根据市场继续调整相关的旅馆业管理办法与手段，“如果以后国家出台更高一级的管理法规，上海的《办法》也能提供一定的借鉴作用。”上海市旅游行业协会：为世博做好准备4月20日下午，上海市旅游行业协会召集了多家酒店高管，与上海市旅游局相关官员以及法律专家围桌而坐，讨论了如何深入学习、贯彻《上海市旅馆业管理办法》，并听取了业界代表对于《办法》的疑问与建议，邀请旅游局官员与法律专家为各大酒店释疑。

“我们目前要做的，就是组织旅馆对照自己的运营实际，学习这部新出台的《办法》。而我们下一步将根据办法精神和上海旅馆业的实际情况，制定适应市场的相关措施和标准。”上海市旅游协会副会长黄光荣表示，作为我国第一部旅馆业管理的地方性法规，《办法》对于提高饭店服务质量、规范其经营行为大有裨益，“我们的会员都会严格执行。”

一年之后，上海将迎来世博盛会，全市大大小小数千家旅馆，将接待7000万海内外来客。“要做好世博接待工作，整个上海旅馆业需要进一步规范，《办法》可谓是应运而生。”黄光荣称，《上海市旅游条例》早已明确了旅馆住宿业由旅游部门管理，杜绝了“婆婆太多”，旅馆业“媳妇难做”的现象。而《办法》的出台，继“谁来管”之后，又把“怎么管”写成了法律条款，旅馆业在越来越规整的轨道内高速发展。目前，包括饭店业在内的整个旅游行业在为世博大练兵，《办法》则为饭店业打下了严谨的法律基石，保障饭店业在世博会期间有出色表现，让来沪参观世博会的游客宾至如归。

通过对《办法》的认真研讨，上海市旅游行业协会也认识到，上海各类旅馆的较大差异，将为《办法》的实际操作造成一定困难。其中，星级酒店与经济型连锁酒店，已经基本形成了一套较为成熟的运营机制，并被纳入了旅游主管部门的管理体系，而大量小型的、单体的社会旅馆，不但自身缺乏有效的经营机制，也游离在系统、规范的政府管理之外。“比如《办法》的第十八条，要求旅馆在醒目位置公示自己的服务规范，或放置副本供旅客查阅，”上海市旅游行业协会饭店业分会秘书长、市旅游饭店星评委办公室主任裘永强对记者说，“但对于许多小旅馆来说，自己根本没有成文的服务规范，即使自己来制订，也很可能是‘不规范’的规范。”裘永强称，虽然对于整个旅馆业来说，统一标准不可能，但会考虑制定专门针对社会旅馆尤其是单体旅馆的服务规范，以辅助《办法》更好的推行。他表示，行业协会将站在法律严肃的立场上，维护饭店业和消费者双方的合法权益。

上海市旅游行业协会官员们表示，《办法》的出台，也有着世博会的一份推力。世博会将展示一个现代化、国际化的上海，它不仅拥有发达的第三产业，能提供一流的服务，同时也是一个法制化程度较高的社会。旅馆业正是这样一个窗口，《办法》是上海建设法制社会的丰硕成功之一，也为提升行业素质与能级指引了方向。“我们将依据《办法》规定，结合上海实际，维护和谐的经营与消费环境，为世博做好准备。”

法律专家：填补旅馆业法律空白从法律角度来讲，《上海市旅馆业管理办法》（以下简称《办法》）是我国第一部关于旅馆行业的专项立法，填补了国家在这一领域没有统一法律的空白。对此，《办法》出台过程中进行了全程的跟踪调研，并提供法律指导建议的上海市汇业律师事务所的刘巍嵩律师指出：“在《办法》未出台前，旅馆业管理只有针对治安这一个方面的法规，范围过窄。致使旅馆业缺乏全面的有法律渊源的立法，对于旅馆从业者应如何管理，实行什么样的标准等一些基本问题，在很长一段时间内是无法可依的。”刘巍嵩告诉记者，除此之外，还有一些管理饭店业的规范性文件，如《中国旅游饭店行业规范》，但都只能起到示范性和指导性的作用，本身缺乏强制性。《办法》从法律角度的等级上来讲，属于地方政府的规章，它属于法律渊源的一部分，在法律的效力等级上是较高的。“上海市在这一点上走在全国的前面，可以说此举是创造性的。”

上海之所以能够成为第一个建立《办法》这一对旅馆行业专项立法的城市，也是有多方面的综合原因的。旅游法规方面的专家———上海师范大学旅游学院副教授、上海旅游法制研究室主任王玉松说：“世博会在上海的召开应该是《办法》出台的最大动因，届时将会有大批旅游观光的游客，旅馆业的规范管理对世博会的成功与否起着不可小觑的作用。这也为世博期间游客的住宿服务提供了法律保障，为游客对上海旅馆业的满意度打下了坚实的基础。”另一方面，上海作为国际化大都市，不仅是旅游行为的高发地，也是商务、会议等商业行为的高发地。作为已有4000多家旅馆的上海市来讲，旅馆业规模大、经营好，很多国际品牌酒店也争相进入市场，整个旅馆业的业态和产业发展都比较成熟，这也催生了《办法》首先在上海出台。此外，刘巍嵩律师也从法律角度指出：“上海本身的法制环境较好，市民的法律意识相对较高，消费者对于在住宿过程中的一些纠纷也会诉诸于法律，希望通过法律的途径得到解决，这一点也促成了《办法》的尽早面世。”

《办法》的出台弥补了旅馆业管理现有法律资源的空白，也扩大了管理范围的涵盖内容。上海市人民政府法规办公室经济法规处官员丁立表示，从宏观层面来说，《办法》真正实现了对整个旅馆业的管理。“这部法规也强调了政府对于行业的指导和服务功能，把行业管理提升到一个新的层面。”

《上海市旅馆业管理办法》的出台对其他城市的饭店业的管理和立法起到了积极的示范作用。通过业内对《办法》实施过程中的经验以及意见的反馈，吸取值得借鉴的做法，也可以完善上海旅馆业整体的经营行为，使上海旅馆业的经营管理向着更加良性的方向发展。同时，《办法》的制定也为全国性的旅馆业立法提供了样本，并对旅馆业的国家立法起到重要的推进作用。业界回应：全面覆盖市内大小旅馆

《上海市旅馆业管理办法》（以下简称《办法》）第三条中对于旅馆的定义是指“所有利用专门住宿设施，主要以日为计费单位，提供住宿服务的经营场所。”这样的定义，包含的范围极广，不仅将星级旅游饭店囊括其中，更是将旅社、宾馆、酒店、度假村、招待所等各种名称的社会旅馆均包括在内。

上海市东湖集团高管施一斌表示，集团在接到《办法》后，立即召集了各部门经理开会对这一新立法进行了讨论。上海市衡山集团市场拓展部部长俞伊明也说：“集团上上下下均组织了对《办法》的学习，加深对《办法》的认识，并积极地对《办法》中所做的规定做出了回应、进行了调整。《办法》对整个旅馆业的规范管理起到了重要的作用”。上海花园饭店总经理室室长马列扬接受采访时说：“我们对《办法》的出台以及具体的条文非常重视。”从高星级酒店的角度来看，业界已经存在的《中国旅游涉外饭店星级标准》，已经对酒店的经营管理以及各项服务做出了规定，对于它们而言，《办法》的出台影响也许不是太大，各星级酒店主要是努力从操作层面上，对《办法》中的相关规定进行补足。

相比之下，对于独立经营的小旅馆这些单体而言，《办法》则对管理以及服务的诸多方面进行了统一的规定。原有的《中国旅游饭店行业规范》、《旅游饭店服务规范》以及《上海市旅馆服务质量要求》作为非法律上的条文，对于小饭店、小旅馆的约束力不足的问题得以解决。如第十八条中的“公示服务规范”、第二十四条中的机动车辆停放服务的规定、第二十九条中“配置无障碍设施”等，这些都对很多个体经营的小饭店单体提出了更高的要求。

总体上来说，《办法》制定的初衷是为了从法律角度使整个旅馆业提供经营管理和服务内容得到有效的规范，保障消费者以及旅馆经营者的合法权益，使上海市旅馆业的运行更加有法可依、有序发展。业界也对《办法》的出台做出了积极的响应。《办法》对于旅馆行业健康良性地发展迈出了卓有成效的一步。上海市政府也会根据业内人士对于《办法》的反馈，针对一些概括性较强的条文，进一步出台实施的细则。

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