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一般地说，旅游由国际和国内旅游两部分组成，而国际旅游又包括出境旅游和入境旅游。按照国际通行的定义，“出境旅游指一个国家的居民跨越国境到另外一个国家的旅游活动”（Jafar 2000）。由于特殊政治背景和历史的诸多原因，中国的出境旅游指的是中国公民跨越国境和某些特定的界线到其他国家或特定行政区域的旅游活动。具体地说，是“我国居民（目前不包括港澳台居民）到其他国家（目前包括港澳两个特别行政区），不以通过所从事的活动获取报酬为主要目的，进行休闲、娱乐、观光、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教的活动，且在境外连续停留不超过12个月，不包括因工作或学习在国内和目的地国家（地区）之间有规律往返的活动”（蔡家成，2000）。也就是说，我们现在讨论的出境旅游，实际是包括出国旅游、边境旅游和到我国港澳台地区的旅游活动。
如果按照现在世界旅游组织（WTO）所确定的定义，中国公民的出境旅游早就存在，特别是公务旅行和因其他目的的出国旅游活动，即使是在最封闭的时代里也一直没有间断过。但是，如果这种出境旅游仅指以消遣为主要目的且自己支付费用的话，这种活动则是在改革开放政策实施之后才逐渐出现的新现象。
由于国家政策的限制，中国出境旅游不仅出现得晚，规模小，而且经营方式简单，长期以来没有系统的统计资料，政策制定的透明度低，所以对它的研究也非常有限。近些年来，特别是20世纪90年代以后，出境旅游开始有了长足的发展，出境旅游的人数不断增加，出境旅游的目的地不断扩大，2000年出境旅游总人次数首次突破1000万大关。因此，出境旅游的发展不仅引起了中国政府、业界和广大公众的高度关注，同时，作为一个潜力巨大的市场，中国的出境旅游也越来越受到国际社会的广泛关注。
一 出境旅游的发展过程
中国公民的出境旅游活动是改革开放政策的产物，没有改革开放,中国的出境旅游活动不会发展到今天这样的程度。纵观过去20年来的实践，中国公民出境旅游的发展，从活动的形式来看，大体上是沿着“港澳游”、“边境游”和“出国旅游”的顺序逐渐发展起来的；从活动的目的来看，是从探亲访友、商贸活动到休闲观光逐渐展开的；从国家政策和管理的角度来看，经历了试验、放松到逐渐放开的过程。当然，时至今日，中国公民的出境旅游仍然处于初始阶段。
港澳游 “港澳游”指的是中国公民到香港和澳门的旅游活动。这样的旅游活动是根据公众的需求先从地方开始逐渐扩大到全国各地的。早在香港回归之前的1983年11月，广东省作为试点率先开放本省居民赴香港特区旅游探亲市场，1984年国务院批准开放内地居民赴港澳地区的探亲旅游市场，由指定的旅行社正式开展“港澳探亲游”业务，但以境外亲友支付所有旅游费用作为一个先决条件。随着需求的增加和旅游方式的改变，赴港澳旅游的人数在不断增加，特别是香港和澳门分别在1997和1999年回归之后，内地居民赴香港和澳门的限额大大扩大，经营港澳游的旅行社也越来越多了。当年只允许在港澳有亲属并由亲属支付费用才能赴港澳旅游的规定早已经废止，使港澳游摆脱了“探亲游”的印记。1998年国务院港澳办公室和香港特区政府协商扩大内地赴香港旅游者数量是港澳游的新开端。1996年内地赴香港的旅游者每天平均900人，全年大约在30万人次以上。后来每天的限额提高到1500人。2000年4月，内地到香港旅游的人数限额由1500人增加到2000人，每年由原来的54.75万人增加到73万人。见香港2000年4月20日《苹果日报》。当然，这还不包括中途在港逗留的人员。这一名额限制也将在2002年取消。
边境旅游 一般地说，“边境游”指的是中国边境地区的居民到相邻国家的边境城市所做的短期旅游活动。具体地说，“是指经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动”（国家旅游局， 1997）。和港澳游一样，边境旅游活动也是先从地方上开始的，所不同的是，边境旅游往往是与边境贸易和边民交往相联系，而并不是以探亲访友为主要目的的。虽然从实质上讲，边境旅游也是跨越国境的出国旅游，但和真正的出国旅游相比有几点明显的区别。其一，人员的限制。参加边境旅游的人员必须是边境地区居民，非边境地区的中国公民和第三国家的公民不得参加。其二，目的地限制。出游的目的地一般是边境地区和对方的边境城市。其三,时间限制，在境外的旅游活动为“当日往返”，即使是多日游，往往也有时间上的限制。其四，证件不同。边境旅游者不需要使用护照，也不办理正式的签证，而是双方认可的边境通行证。此外，由于与中国相邻的国家经济并不发达，边境旅游经常和边境贸易结合在一起，因此并不要求使用外币结算，经常使用人民币或易货、计账的办法进行结算，因此，开展边境旅游直接外汇流失的数量很少。
“边境游”几乎是和“港澳游”同时开始的，不过发起的地点一个在南方，一个在北方。早在1984年，辽宁省丹东市和朝鲜新义州市开始互派友好参观团，分别到对方城市进行为期一天的友好参观活动，但是这种活动只是友好活动，双方接待，由对方政府支付费用。很快，双方确定，允许各自的旅游者自费赴对方城市进行“一日游”活动。1987年11月，国家旅游局和对外经济贸易部批准了丹东市对朝鲜新义州市的“一日游”（国家旅游局，1995）。这个文件标志着中国边境旅游的开始。而后，其他一些边境地区纷纷效仿，开展边境贸易和边境旅游的地区不断扩大。1997年国家旅游局等部门发布的《边境旅游暂行管理办法》中规定“我国公民均可参加边境旅游”，从而放开了参加边境旅游人员的范围限制（国家旅游局，1997）。到现在，几乎所有的边境省区都已经开展了各种形式的边境旅游活动。特别是黑龙江、内蒙古、辽宁、吉林、新疆、云南、广西等省区和与之接壤的俄罗斯、蒙古、朝鲜、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、缅甸、老挝、越南等国家边境地区之间的边境旅游开展得有声有色。经过20年的发展，边境旅游发生了很大的变化，参加边境旅游的人员突破了边境地区居民的限制，边境旅游的目的地也不再限于对方的边境城市，越来越向其内地深入，在境外逗留的时间从“一日游”逐渐扩展到“三日游”、“五日游”、“八日游”不等。例如，中国和朝鲜的边境游可以多到4日游，不仅可以到首都平壤，甚至直接到朝韩分界线(三八线)上的板门店。中俄边境旅游达到莫斯科。中缅边境旅游到达首都仰光。跨越中越边境开展的边境游，既可以通过陆地，也可以通过海上，可以在边境城市，也可以深入到岘港、河内甚至胡志明市等更远的地方。实际上，不少边境旅游活动已经和出国旅游没有多大的差别。
出国旅游 和“港澳游”、“边境旅游”相比，出国旅游开展得稍晚一些。出国旅游应当是上述两种出境旅游形式的延伸和扩展。中国公民的自费出国旅游活动是以“新、马、泰游”为开端的。1990年10月国家有关部门发布了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》。当时的旅游目的地仅限于东南亚地区的新加坡、马来西亚和泰国三个国家，后来增加了菲律宾。与“港澳游”开始时一样，《管理办法》规定的适用范围仅为出国探亲旅游，出国旅游费用一律自理，并采取由海外亲友境外交费的办法办理，授权7个旅行社承办这项业务。根据《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游暂行管理办法》规定，只授权中国国际旅行社总社、中国旅行社总社、中国青年旅行社总社、广东省海外旅游总公司、广东省中国旅行社、福建省海外旅游实业总公司、福建省中国旅行社等七家旅行社承办此项业务。后来，1997年7月，经国务院批准，国家旅游局、公安部联合发布了《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这一管理办法的出台，标志着国家开办中国公民自费出国旅游从试验阶段过渡到正式实施阶段。国家通过这个管理办法来规范中国公民自费出国旅游的行为，同时把港澳游、边境游和出国旅游统一纳入管理的范围。
为了满足公民出国旅游不断增长的需求和随着国际旅游合作的不断扩大，中国政府确定的中国公民出国旅游目的地的数量也不断增加。到2001年底，中国确定公民出国旅游的目的地包括新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、印度尼西亚、柬埔寨、越南、老挝、缅甸、文莱、尼泊尔、韩国、澳大利亚、新西兰、日本、德国、土耳其和马耳他以及香港和澳门等20个国家和地区。2001年11月8日《北京青年报》。
出境旅游的发达程度是一个国家开放程度的标志，也是这个国家经济发达程度的象征，是国民生活水平达到一定水平之后的产物。虽然中国的出境旅游远远没有达到完全开放的程度，但其发展速度在不断提高。从1991年至1997年，出境旅游人数以年平均17.25%的速度增长，1997至2000年，出境旅游者人数平均每年以30%的速度递增，发展势头异常迅猛。
从上表的数据可以清楚地看出中国公民出境旅游有如下几个特点：
①总人次数不断上升。1998年以来每年几乎平均增长100万人次，平均年增长在10％以上。
②因公出境旅游的人数在增长，但增长速度在减缓，并且从1998年开始出现负增长；与此同时，因私出境旅游者的人数持续上升，1998年以来年递增率超过30%。因公与因私出境旅游的增长呈反向发展。
③因公出境旅游与因私出境旅游的比例在变化，因公出境旅游的人数占总出境旅游者的比重由1993年的60%降低到2000年的45%。也就是说，由原来的因公出境旅游者的人数多于因私出境旅游者的人数变成因私出境旅游者的人数超过了因公出境旅游者人数。这个趋势还在继续发展，出境旅游的发展趋于正常。
④出境旅游目的地相对稳定。香港、澳门和泰国一直是中国公民出境旅游最重要的目的地，俄罗斯、韩国与日本的位次在上升，其他主要目的地没有非常明显的变化(表2)。美国作为中国因公出境旅游的重要目的地，其位次保持稳定。值得注意的是，澳大利亚虽然属于远程市场，但发展速度较快，据亚太旅游委员会1996年的调查表明，澳大利亚在中国公民最向往的目的地国家中紧随美国、日本，名列第三位（March，1998）。另据澳大利亚统计局的数字显示，中国公民到澳大利亚的旅游者自1999年以来一直保持两位数增长，中国已成为澳大利亚重要的国际旅游市场。
二 出境旅游的政策及发展现状
在改革开放政策实施的初期，中国的旅游业基本上是单向流动的入境旅游，随着改革开放的深入，旅游业不断发展，国内旅游与出境旅游也相继发展起来。中央政府明确制定了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的旅游发展总方针。对于出境旅游，一直坚持“有组织、有计划、有控制”的发展原则（国家旅游局， 1997）。所谓“有组织”，是指在现阶段，从国际国内的实际情况出发，公民出国旅游以团队形式进行，不办理散客出国旅游业务，要求整团出入国境。“有计划”，是指国家根据全国入境旅游的情况，包括创汇额和接待外国旅游者的人数，并考虑国内市场的需求，按照旅游发展的总体需要和国家外汇管理的动态要求，采取相应的计划手段制定出国旅游的年度计划，确定每年出国旅游的总量规模，以保证旅游业外汇收入的增长大于支出。“有控制”是指对出国旅游实行总量控制和配额管理，并对特许经营出国旅游业务的旅行社进行审批和数量控制。组团社的审批主要遵循以下四个基本原则：一是入出挂钩的总原则，即把经营入境旅游业绩作为审批的主要依据。二是地区合理分布原则。全国范围内各地方的具体情况差异很大，因此首先保证各省、自治区，直辖市至少有一家组团社。同时按照入出挂钩原则，在入境旅游业绩好的经济发达地区增批组团社。三是循序渐进原则。根据旅游市场发展的需要，循序渐进，逐步扩大组团社的数量。四是动态管理原则。组团社审批不搞终身制，通过旅行社业务年检，不合格的，入境旅游业绩差的，取消组团社资格；入境旅游业绩好的，经审批可以进入组团社序列。到目前为止，全国共有67家得到特许经营权的出国旅游组团社。最近，国家旅游局宣布给予违规操作的旅行社制裁，撤销了1家旅行社经营出境旅游的资格，因此，实际上只有66个。从总体上看，港澳游日趋成熟，边境旅游逐渐走向正规，中国公民出境旅游的三大组成部分——港澳游、边境旅游和出国旅游——开始向统一的方向发展。
2000年，中国出境旅游呈现出高速发展的势头。出境旅游者的总人数突破了1000万大关，年增长率将近14%，其中因私出境旅游人数达563万，年增长率超过30%。尤其是通过旅行社组织的出境旅游人数超过了400万，年增长速度超过了70%，旅行社组织的出境旅游人数达到了出境旅游者总人数的40%，这些都是以前从来没有出现过的新情况。
从出游的目的来看，中国居民因私出境旅游的主要目的是休闲度假，不过除了一般的游览观光之外，又增添了许多新的内容，例如文化、体育赛事的观摩，特别是球迷追随赛事的旅游活动，还包括其他形式的参观、度假活动。另外还有一些人因私出境旅游的目的是探亲访友，但是现在完全出于这一目的的人数比例在大大下降。
从出境旅游者的地域分布来看，参与以观光游览为主要目的自费出境旅游者主要分布在我国沿海经济发达地区以及国内的超大城市和大城市，特别是广东省、福建省、浙江省以及北京、上海、广州等城市，而边疆省区如云南、广西、黑龙江、内蒙古和辽宁等，边境旅游名列前茅。
从出境旅游的时间来看，因私出境旅游的时间也多集中在“五一”、“十一”和春节的三个长假期。特别是春节期间，中国北方居民出境旅游活动尤为火爆。部分原因是人们趋向以一种新的方式来过传统的节日，获得新感受，摆脱旧礼俗，部分原因是目前中国出境旅游的主要目的地的气候条件与中国寒冷的北方形成很大的反差。随着每年长假期的时间相对固定，出游者选择出游目的地更加明智，旅行社有了更好的预见性，一些旅行社采取包机的办法安排出境旅游活动已经形成规模，使出境旅游的时间更加集中。
从中国公民出境旅游的目的地来看，以观光游览为目的的出境旅游目的地仍然局限在现在国家正式确认的国家和地区。由于距离和价格的原因，赴香港和澳门地区以及泰国的旅游者一直居领先地位。据国家旅游局年度统计公报（国家旅游局，2001a）的数据，2000年中国公民出境旅游第一站按人数排名，列前十位的国家和地区依次是：香港、澳门、泰国、俄罗斯、日本、韩国、美国、新加坡、朝鲜和澳大利亚；首站前往香港、日本、韩国、朝鲜、蒙古、新加坡、印度尼西亚、美国、加拿大、德国、法国、英国、俄罗斯和新西兰等目的地的人数，都分别比1999年呈两位数的速度增长。
到目前为止，中国尚没有关于中国公民出境旅游消费支出的官方数据。从境外机构的一些资料来看，中国公民在境外的消费支出水平高于目的地国家市场的平均水平，也超出市场对中国作为发展中国家的期望值。据香港旅游协会的调查，中国公民赴香港旅游每人每次的消费大约为4370港元，香港2000年4月20日《苹果日报》。中国公民每人每次在澳大利亚的消费为3000美元（魏小安等 1999），而根据对中国公民通过各种渠道去美国旅游的旅游者调查表明，中国旅游者在美国的平均居留天数为10～15天，平均花费（包括交通、食宿、门票等）大约为5500美元左右（刘文波，1999）。从总体上判断，包括国际交通、住宿、旅游活动和购物等所有花费在内，中国公民出境旅游人均每次的支出不低于2000美元。据此可以推断，中国公民每年出境旅游消费的总支出至少要在200亿美元以上。
从表面上看，中国公民目前在境外的消费水平似乎和中国作为一个发展中国家的经济水平
、和中国人均国民收入水平并不相称。但是这种开支水平是有其原因的。首先，中国出境旅游者多为首次出境旅游者，对一些人来说也许是终生的一次，这和许多经济发达国家的公民每年至少做一次出境旅游的消费方式大不相同，再加上中国传统上就有“穷家富路”的消费观念，因此，在境外旅游过程中花起钱来格外大方；其二，出境旅游者的消费并不是参游人员的个人消费，而往往是“集体”消费。由于目前有机会出境旅游的人数还不多，旅游者在境外旅游过程中经常“作为代表”为自己的亲戚朋友或同事购物，或首次出国的人要考虑为宾朋购买礼物，而购买的商品又多以高档品（金银首饰等）、名牌商品（名牌服装等）为主，因此购物开支特别大；再次，一些出境旅游活动是机关、组织及企业的奖励旅游，旅游活动的基本费用不是旅游者自己支付，因此有更多的钱用来购物或其他消费。总之，目前中国公民的这种消费带有一定的特殊性，会随着出境旅游的扩大和普及而逐渐变得正常起来。
以上情况说明，中国的出境旅游正处于一个高速发展的预备期。一旦出境旅游政策上有重大变化，中国公民出境旅游的人数和消费将会有一个突破性的发展。
三 出境旅游发展的动因
作为公民的一种消费活动，出境旅游和国内旅游一样，都是一个国家和地区经济发达、公民生活水平提高的标志。和国内旅游所不同的是，出境旅游还表明一个国家综合国力的增强与开放程度的提高。同样，国家开放政策的放宽和国民收入的增加是中国公民出境旅游发展的最重要动因。
改革开放20年的时间，中国综合国力大幅度增强，人民生活水平显著提高。自1978年到2000年，国民生产总值的年增长速度在8％以上，个别年份甚至超过10％。1978～1999年人均GDP由379元增加到6534元，年均增幅达8.2％。（汝信等，2001）。中国用20年时间使人均国民收入增长了7倍。2001年6月1日《环球时报》，第10版。
目前，中国人均国内生产总值为800多美元，城市居民人均GDP已超过1000美元。据国家统计局国民收入调查显示，在城镇居民收入稳步增长的同时，总体增长速度存在差距。在这项调查中，占总调查量20% 的高收入者拥有相当于受调查者42.4% 的财富。中国已出现高收入阶层，年总收入一般在20万元以上的，人数不到总人数的1%，2000年4月24日《北京青年报》,相当一部分居民的收入水平已达到中等发达国家居民的生活标准。
与此同时，中国开放的程度不断提高，特别是中国公民出境旅游的政策不断放宽，限制越来越少。公民自费旅游的目的地从80年代初有限制的港澳地区，发展到现在正式官方确定的20个国家和地区。各地根据实际情况改进了因私护照和通行证的办理程序，简化了出境旅游的相关手续，适当放开了边境旅游的人员与区域的限制，扩大了经营出境旅游业务的单位范围。所有这些措施都促进了居民的出境旅游。
国家外汇储备充裕和外汇管制松动为出境旅游的快速发展提供了空间。据国家统计局的数据，中国的外汇储备由1992年的190亿美元增长到2000年的1655.74亿美元。个人外汇存款也大幅度上升，随着国内经济的稳步增长，中国居民外汇存款持续增加。据中国人民银行统计，截至2001年5月，中国居民外汇储蓄余额达756.4亿美元，比2000年同期增长22.2%。众所周知，出境旅游相当于服务贸易进口，要花费外汇。作为世界上最大的发展中国家，中国必须考虑到基本国情和现在所处的发展阶段，以及国家的整体利益。20世纪80年代国家发展旅游业的主要目的是为了尽快发展入境旅游来换取最缺乏的外汇资源，目前国家对旅游发展的外汇需求已经转移或淡化，结构性需求则逐步上升。因此出境旅游近年来获得了较快发展。
除此之外，还有以下原因促进中国公民的出境旅游活动：
休闲时间的增加 为了扩大内需，刺激消费，中国政府自1999年开始延长了公共假期，从而一年之内出现了三个为期一周的长假期，其中分别在春天（五一）和秋天（十一）的两个长假期，对中国大部分地区来说，都是一年中最适宜外出旅游的季节，而在春节的长假期又属于一年中最重要的阖家团聚的节日，因此为国民旅游在时间上提供了良好的条件。再加上许多境外旅游目的地的价格优势，长假期成了中国公民出境旅游的集中时间。另外，一些在华的合资和外资企业按照国际惯例实施带薪假期制度，国家有关部门也正在考虑带薪假期制度的实施，公民假期的增加必将进一步推动出境旅游活动的开展。
消费意识的改变 改革开放不仅促进了国家经济体制的变化，也促进了国民消费意识的改变。大量海外旅游者的涌入，对中国人来说也产生了重要的示范效应。传统上重工作、重积累、重子孙的观念在发生着变化，人们开始重休闲、重享受、重自我发展。特别是年轻一代，更希望通过出境旅游活动开阔眼界，增长知识。而且，近年来，一些经济收入高的年轻人以送为自己操劳多半生的父母出国开开眼界作为报答的做法进一步刺激了出境旅游活动。随着中国公民休闲意识的变化，出现了一些新的出境旅游方式，例如由于人们对文艺、体育运动的特殊兴趣，出现了一批追随球星、歌星、影星到境外看球赛和其他体育赛事和文艺表演活动的人群，出现了新型的出境旅游者。
境外开发中国旅游市场的力度加大 中国政府对公民出境旅游政策的变化，引起了国际社会的关注，特别是中国周边国家和地区充分认识到中国市场潜力的巨大，都纷纷加大了针对中国的宣传，各种促销活动在中国一些大中城市展开。异国风情以及特色文化的诱惑以不可小视的力量推动着中国出境旅游市场的发展，这些促销活动对那些具备出境旅游条件的群体产生了影响。而且，这些国家和地区还相机推出了针对中国公民的签证优惠政策，方便了中国人的出游。香港地区和新加坡推出的中国公民过境短期逗留免签、韩国推出的中国公民到济州岛旅游免签等做法都收到了良好的效果。最近，菲律宾政府也正在和中国政府协商，表示愿意成为世界上第一个给予中国公民免于签证的待遇。相信，未来将有更多的境外旅游目的地推出更多吸引中国公民出境旅游的措施。
四 出境旅游存在和可能引发的问题
出于政治、经济以及国家安全等多方面的考虑，国家对出境旅游的决策非常慎重。世界上许多国家，包括韩国、泰国等新兴的工业化国家，在其开放的初期对公民的出境旅游都采取了逐渐放松限制的政策。中国作为一个发展中国家，经济发达程度和世界上许多发达国家还存在很大的距离，市场经济远不完善，出境旅游刚刚兴起，仍然存在许多矛盾和问题值得认真探讨和处理。就出境旅游活动本身而言，目前存在或可能引发的主要问题至少有以下几个方面。
外汇流失 出境旅游和入境旅游的最大区别在于入境旅游赢得外汇，对国家来说是增加财富，而出境旅游则是支出外汇，对国家来说就是财富的流失。这也就是包括中国在内的经济不发达国家采取优先发展入境旅游的重要原因之一。应当说，出境旅游的发展可能带来的直接结果就是外汇的流失。虽然目前国家还没有关于中国公民出境旅游花费支出的数据，但粗略估计中国目前出境旅游（包括因私和因公两部分）的支出总额可能相当于中国目前入境旅游的外汇收入，或者更多些。虽然这一问题目前并不突出，国家和国民的外汇收入充足，但随着出境旅游的进一步发展，也必须考虑减少外汇的花费、增加外汇收入的途径。
“公费旅游” “公费旅游”目前成为一个专用名词，特指使用公款而支付个人旅游消费的非正当行为，它和使用公款支付旅游消费的正当“公务旅游”不是一个概念，不能混为一谈。因为无论是政府机构和商业机构都需要“公务旅游”和“商务旅游”，这都是正常的消费支出。而且随着对外交往的增加，特别是对外经济活动的增加，公务和商务旅游已经成为世界旅游业中重要的组成部分，正当的公务旅游和商务旅游不仅不能减少，而且应当适当扩大。但是，由于管理机制和财务管理的弊端，一些人会利用手中的权力巧立名目，通过合法的渠道，花公家的钱满足自己出境旅游的私欲，造成巨大的浪费，这是必须严加防范和制止的。
滞留不归 由于国家之间的经济水平的差异和其他诸多原因，一些人企图通过旅游的渠道合法出境，滞留境外不归，这很可能为目的地国家和地区带来许多社会问题，影响国家和地区之间的关系。这也是许多目的地国家所担心的一个问题。虽然随着中国社会经济的发展和国民生活水平的不断提高以及出境旅游经营管理方式的改善，这一现象已经大大减少，但仍然时有发生。
违规操作 对于出境旅游,国家颁布了明确的管理办法和操作规程，以保证出境旅游健康有序地发展。但是，由于需求巨大而供给不足以及高额利润的驱使，违规操作的现象还相当严重，其中包括超范围经营，即一些没有授权经营出境旅游的旅行社私自经营出境旅游；违规经营，即一些非旅行社机构（包括国家行政机构）开展出境旅游业务；变相经营，即打着业务考察等商务活动的旗号，开展变相的出境消遣旅游活动。目前到一些尚未被确定为中国公民出境旅游目的地国家的旅游活动中，有不少是这样“以商充旅”的变相经营。上述问题的存在，不仅会导致消费者利益受到侵害，国家应收的税收流失，而且会使国家关于出境旅游的政策得不到很好的实施，以致达不到预期的目标。
旅游者的合法权益受到侵害 由于管理措施不得力，出境旅游的经营中存在着严重的违规操作行为，不正当的竞争扰乱了正常的经营秩序，大打价格战，甚至境内境外联手，在组织赴一些国家或地区出境旅游活动中，出现了“零团费”乃至“负团费”的奇怪现象，这种现象在泰国游中最为突出。这样做的结果则是降低标准和服务质量，往往以侵害旅游者的合法权益为代价。在北京和其他一些地方还出现了严重的欺诈行为，如一些旅游者交了预付款而不能出行或在境外无人接团流浪街头的恶性事件。
上述问题的存在并不是偶然的，有的是发展过程中必然出现的问题，有的则是政策和管理机制上的问题。究其原因，大致可以包括以下几个方面：
①出境旅游的限定不明确，出境旅游的管理部门繁多，涉及外交、公安、旅游、文化、教育、侨务、港澳事务以及对外贸易等多个职能部门，管理权限不明确，政出多门，容易出现管理上的漏洞。
②需求膨胀与垄断性经营容易造成违规操作，公费支付出境旅游的费用激化了出境旅游需求的膨胀，利益驱使一些企业和个人往往不顾法律、法规，铤而走险。
③政府职能还没有真正转变，一些掌握特权的单位，如政府部门的外事管理部门，为了部门的利益往往不顾国家的规定，违规从事出境旅游活动的经营。
对这些问题，应当认真地进行研究，实事求是地调整相关政策，调整经营管理机制，制定统一而明确的法律法规，强化执法力度，使中国出境旅游得以健康地发展。
五 出境旅游的发展趋势
中国改革开放政策的实施大大促进了国家社会经济发展，取得了举世瞩目的成果。社会经济的发展也必然促进旅游业的发展，据此，世界旅游组织（WTO）早在1997年就做出了关于21世纪头20年世界旅游业发展的预测，中国旅游业的发展是这次预测的一个亮点。根据这个预测，到2020年中国将超过美国成为世界第一大国际旅游目的地国，年接待国际旅游者量为1.371亿人次，占世界市场总份额的8.6%, 1995～2020年间年平均递增8%；与此同时，中国还将成为世界第四大旅游客源国，仅次于德国、日本和美国而超过英国和法国，年出境旅游将达1亿人次，占世界总份额的6.2%（WTO，1997）。亚洲金融危机之后，世界旅游组织对这个预测进行了一些调整，但对中国预测的调整非常小。根据调整后的预测，到2010年，中国年接待国际旅游者的数量为6180万，到2020年为1.3亿人次，1995～2020年间年均递增率为7.8%。同期，中国的出境旅游总数仍然是1亿人次，1995～2020年间平均增长速度为12.5%，相当于同期世界出境旅游增长速度的3倍（WTO,2000）。
关于中国出境旅游的发展，国家旅游局在其《中国旅游发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标规划》（国家旅游局2001b）中，对中国出境旅游的发展指标也做出了单独的说明，这个文献对出境旅游人数的增长速度做出了预测。
仅从现在的数据来看，世界旅游组织和中国政府的预测存在着相当大的差距，其中可能有统计定义上的差异,也有对预测的条件判断上的差异。但是，无论如何，中国公民出境旅游的发展会进一步加快，将成为中国旅游业的一个重要分支。
综上所述，促进中国公民出境旅游发展的因素有以下几个方面：
休假制度的调整将进一步促进出境旅游 随着中国社会经济的发展，人们收入水平的不断提高，公民用于休闲的支出将不断增加，旅游则是休闲活动中重要的组成部分。随着出境旅游限制不断放开，公民的需求非常旺盛，出境旅游将出现新的高潮。而中央政府和地方政府关于休假制度的调整将会进一步促进出境旅游。最近一年多来实施的三个“黄金周”的做法，大大促进了出境旅游的发展。与此同时，一些省区在制订“十五”规划时，相继提出了一些激励当地公民出游的具体措施。例如广东省提出了《国民旅游计划》，江苏省提出了《旅游倍增计划》等。这些刺激公民旅游的方案中，都提出了调整度假、完善带薪假期、奖励旅游等措施，这些措施的实施肯定能够促进公民的出境旅游消费。
进一步开放的政策会减少出境旅游的限制 就中国的情况而言，决定公民出境旅游发展最重要的因素是政府的政策。中国的继续开放会进一步方便中国公民的出境旅游活动。开放促进了世界对中国的了解，开放使中国人更好地认识了世界，增强了中国与世界的合作，促进了中国经济的发展。特别是中国加入世界贸易组织的所有谈判已经完成，障碍已经消除，加入世贸组织已经成为现实。中国加入世贸组织将促进中国的进一步开放，国际间人员流动的限制逐渐放松，中国公民的出境旅游更加方便，过去的一些限制将逐渐被取消。据悉，最近国务院和香港特区政府决定，从2002年1月1日开始，“香港游”的配额制度将取消，旅行社可以根据实际和可能进行赴香港旅游团的组织；“香港游”内地组团社由4家扩大至所有已获准可组织内地居民出国游的旅行社，共计67家。见2001年10月11日《北京晨报》,第七版。其他相应的手续都进一步简化。其中包括自2001年12月1日起，放宽赴港澳商务签证有效期限，最长可至三年，在2002年内，取消公民出境申请提交境外邀请函和签发出国护照附发出境登记卡的做法，进一步简化群众申请出国手续，方便群众申请领出国境证照，在2005年前，在全国大中城市实现公民凭身份证、户口簿按需申领护照等。《出入国门清理路障》，2001年11月23日《北京青年报》。为了成功地举办2008年的奥运会，中国一定会调整相关政策，进一步放松本国居民出境旅游的限制。
出境旅游目的的新变化 出境旅游的目的是多方面的，虽然中国开放出境旅游的时间很短，并且在出境旅游的方式上还有许多限制，从有关部门的统计上多以观光旅游为主体。但是，随着人们收入的提高和观念的转变，出境旅游的目的也出现了一些新的变化，这种变化则会增加出境旅游的规模。在新的时代，出境旅游被当作商业活动的一部分，甚至是进行直接市场调查的一种手段，也有的把出境旅游看做是增长见识，提高阅历，发展自我的一个重要途径。一些人把出境旅游看做是一种智力投资，开发人力资源的一个有效手段，不少非国有公司开始重视奖励性的出境旅游。值得提出的教育旅游,即目前在中国的一些大城市中又出现的新一轮出国热潮,这次热潮和改革开放初期那次“洋插队”所不同的是，出国人员的年龄大大降低，以中学生为主体，出国的主要目的是提高外语水平，增长知识，其所有费用主要是自己筹集，而不是公费留学，这酷似当年在欧洲流行一时的“大巡游”。从某种意义上讲，这是一些家长通过后代来实现自己的“梦想”，因此，也经常不惜代价。这个市场一开始就显示出巨大的潜力，这也是为什么许多国家的教育机构纷纷在中国举办说明会，一些办理出国学习的中介机构像雨后春笋似的出现的重要原因所在。与此同时，出境观赏文艺表演和体育、经济活动的人数将不断攀升。目前在国内年轻人中出现的崇尚“韩流”的现象和2002年在韩国和日本举办的世界杯足球赛，都可能成为中国人外出旅游的新热点。
西部大发展将促进西部边境地区的边境旅游 中央制订了大力开发西部的发展战略，突出加大了西部基础设施的投资，并对西部相关产业的发展颁布了新的更加优惠的政策，使西部更加开放。毫无疑问，旅游业也将是西部地区重点培育的产业之一。更加开放的政策必将促进西部地区与周边地区的多种合作，促进与相邻国家边境贸易和边境旅游的发展。这种新的边境旅游就是国内旅游的延伸，或者是新的经济合作的延伸。与中国西南部接壤的越南等国家将成为中国边境旅游的新亮点，而与西部周边国家接壤的地区也会有新的发展。
针对中国市场的旅游促销日益强烈 值得注意的是，世界许多国家，特别是亚太地区国家和地区，都把中国看做是他们重要的客源市场，下大力气向中国公民介绍自己，宣传自己，研究中国市场，开展多种多样的旅游促销活动，开发中国的出境旅游市场。越来越多的国家和地区在中国主要城市如北京、上海、广州等城市设立办事处，或者在一些使领馆或商务机构里设立专门的旅游宣传机构，或者利用航空公司在华机构进行各种各样的宣传促销活动。为了方便中国旅游者出游，他们印制大量中文宣传品，免费发送介绍本国的中文刊物或通讯，组织旅游记者、旅行社代表进行实地考察等活动，联络感情，沟通信息。这些活动起到了很大的效果。现在，除了那些已经被中国政府确定为中国公民出境旅游目的地的国家外，很多国家，特别是欧洲国家，都纷纷通过各种官方与民间的渠道发布信息，传递希望被中国指定为出境旅游目的地的意愿，并愿意就此事与中国政府磋商。欧洲一个由华人投资的旅游集团公司——飞扬旅游集团公司，最近三年来每年都组织欧洲多国旅游促销团到中国著名的直辖市和首府城市进行巡回旅游促销，而参加这些促销团的代表除了是与旅游有关的商业公司外，大多是欧洲一些著名旅游城市旅游局的官员。虽然中国目前在欧洲刚刚确定了一个出境旅游目的地，但他们都感到中国这个市场的巨大潜力，相信中国这个市场对欧洲的开放为时不远了。实际上，这也表明一个重要的观念上的转变。现在中国公民的出境旅游并非仅仅中国政府政策上的限制，其实外国政府也设置了许多障碍和限制。长期以来，这些国家不向中国公民颁发旅游护照，给其他国家的签证优惠条款不给予中国公民，甚至采取一些歧视政策。现在看来，歧视中国公民的那个历史时期即将过去。实际上，中国周边的国家都在纷纷制定针对开发中国市场的战略，争取与中国在旅游发展方面的合作。泰国构想了以泰国北部城市清迈为中心的旅游圈，将中国的昆明、香港都包括了进去，形成区域性的目的地。韩国针对2002年世界足球杯大赛专门制定了吸引中国球迷的行动计划。马来西亚、菲律宾都主动采取了简化中国公民赴这些国家的签证手续，德国针对经常到德国的商务旅游者推出了更加简便的办证手续。在这方面将会有更多的政策出台。
台湾市场的开放将会使中国出境旅游形成另外一个高潮 香港和澳门的回归大大促进了港澳粤珠江三角洲地区的旅游合作，区域内的跨境旅游将会更加方便。因此，香港、澳门回归后，台湾当局在对大陆开放的问题上也承受着巨大的压力。大陆已经向台湾开放多年，无论是在商务、探亲和消遣旅游等方面几乎没有什么障碍，“三通”的问题也在积极的酝酿和准备。但是到目前为止，海峡两岸的人员交流基本还是单向的，台湾对大陆人到台湾去还有许多限制，消遣性旅游活动没有开展。可以想象，一旦台湾对大陆人赴台探亲或旅游的限制取消，海峡两岸关系有了较大的突破，旅游可能首当其冲，中国的出境旅游肯定会出现一个新的高潮。
六 出境旅游发展的政策选择
应当说，国际旅游是服务贸易的重要组成部分，入境旅游和出境旅游是国际旅游的两个组成部分，从常规发展的实践来看，旅游者的双向流动是正常的，二者能够相辅相成、相互促进。一个国家如果长期限制本国公民的出境旅游，它的入境旅游也会受到限制。对待出境旅游不能仅从外汇流失一个方面来判断它的影响和作用。实际上，出境旅游活动也需要国内的服务，而随着经济全球化的发展，旅游行业的跨国经营也必然不断扩大，中国加入世界贸易组织之后又为中国的旅游企业走出国门提供了新的机会，从而中国公民的出境旅游消费，无论是其国内部分还是境外部分，都为有国际竞争能力的企业提供了商机。所以说，随着社会经济的发展，国民的出境旅游的需求一定是与日俱增的，而且是多方位的。面对国民的这种日益增长的需求，政府必须考虑新的对策。
实施更加开放的政策 国民出境旅游的需求日益旺盛，国家也必须不断调整相关政策满足这些不断增长的旅游需求。对中国公民出境旅游的限制应当进一步放开，使出境旅游的活动更加方便。实际上，世界上国家之间人员流动的限制经常是相互的，给予其他国家公民入境、过境手续上的简化，也会得到相应的优惠。现在看来，中国公民在世界范围内旅行所受到的限制可能是最多的。中国要想加快入境旅游的发展，必须在减少人员流动的限制、方便人员的活动上下工夫。同样，这样的结果也会促进中国公民的出境旅游的发展。中国公民领取个人因私护照应当像领取公民身份证那样方便，而不是必须确定出游目的地之后才可以申请、有关部门才考虑是否发放。应当废止造成极大浪费的一次性出国护照或出境证。与有关国家政府协商，适当扩大签证互免或落地签证的实施范围。尽快撤销进入国内特区需要办理特区进入证件的做法。香港、澳门回归后应当进一步简化内地公民出入香港与澳门的手续，增加内地与港澳之间的感情和联系。
经营管理方法的改进 毫无疑问，目前所实施的一些出境旅游管理和经营的方式中，许多都是过渡性的权宜之计，这些做法应随着市场经济的成熟和旅游业的发展而调整。当然，目前一些做法是必要的，但只能说这是市场不成熟的表现，应当将重点放到培育市场机制、减少政府利用行政手段的直接干预等方面。
变特许经营为一般经营 特许经营权是指国家旅游行政管理部门根据旅行社规模、经营业绩、所处地理位置等方面的条件，给予特定旅行社经营出境旅游的权力。在目前的出境旅游活动中，中国实行旅行社特许经营，并且规定中外合资旅行社不能经营出境旅游，并且不具备申请经营出境旅游业务的资格。而中国的出境旅游市场正是外国旅行社极力希望进入的。现行做法虽然暂时保护了国内旅行社的利益，但也限制了国内旅行社之间的正当竞争，不利于旅行社业的长远发展。旅行社业是中国旅游业诸多产业中相对薄弱的一环，入世后，受到冲击最大的也将是旅行社业。根据世贸组织的基本原则之一——国民待遇原则，这种限制在WTO协议保护期结束时必然取消。届时，政府和行业主管部门对企业间的竞争及其市场行为的行政干预将大大减少以至消失, 国内企业不再可能受到政府的保护。国内旅行社将不得不在各个市场上与国外旅行社竞争，被长期保护的国内旅行社在出境旅游市场上必将受到来自国外旅行社巨大冲击。因此，要想使中国的旅行社真正强大起来，必须从现在做起，按照市场经济规律办事，管理部门应当通过相应的法律法规，引导、规范企业的行为，为企业的公平竞争营造良好的环境，而不是硬性规定同行业企业的不同经营范围，限制企业间的公平竞争。在国内市场竞争中成长起来的企业在未来同国际强手竞争时的实力一定会有显著提高，在未来的出境旅游市场上，那些在国内市场上经过激烈竞争脱颖而出的旅行社必将成为中国旅行社业未来的脊梁。应当利用市场进行优胜劣汰的选择，把企业尽量放在同一起跑线上公平竞争，而不是人为地给某些企业“特殊优惠”，干预市场的公平竞争。虽然出境旅游有其内在的特殊性，但是可以采用经济手段，利用市场经济自身的规律进行调节。这样才能使中国的旅行社业真正成长起来，而不再需要特殊的保护政策。实际上，随着中国出境人数迅猛增加，在旅游旺季，一方面是拥有特许经营权的旅行社限于本身的经营能力难以满足旅游者的需求，另一方面还会造成服务质量的降低。因此，应当考虑如何变特许经营为一般经营的实施方案。
变直接控制为间接管理 中国目前实行的适度发展出境旅游政策中对出境游客数量的控制，主要是按照旅游发展的总体需要和国家外汇管理的动态要求采取相应的计划手段进行的。这是由中国现阶段的国情决定的。出境旅游相当于服务贸易进口，世界上许多国家对此都有严格控制，中国作为发展中国家对出境旅游进行控制也是理所当然的,关键是采取何种方式、何种手段进行控制。实际上，采取总量控制、配额管理的办法并不是最好的。入世后，国外旅行社一定会进入中国出境旅游市场，总量控制和配额管理在完全开放的条件下并不能很好地发挥作用，还有可能招致外国对我们施压、或者妨碍中国入境旅游的发展。鉴于国家安全方面的考虑，现阶段乃至将来一段时期，中国都不可能完全放开出境旅游市场，因此应当采取间接方式来实现管理目标。例如采取国际上的惯例，征收出境税，而且随着实际情况实行适时浮动办法；开征出境旅游购物特别税；提高办理因私出国护照的手续费。
加强区域联盟与合作 在边境旅游方面，加强地区性的旅游合作是非常必要的，而且在中国目前的情况下，应当进一步创造条件，鼓励边境旅游的发展以缓解公民出境旅游需求的压力。这是因为，目前大部分边境旅游对中国公民来说既不用支付外汇，可以用人民币直接结算，又能够满足部分旅游者出境旅游的需求。而且，这样做将部分国内旅游的项目和边境旅游结合起来，又会提高国内整个边境地区旅游目的地的吸引力。除港澳粤地区边境地区为经济发达地区之外，其他大多数边境地区多是西部地区的经济欠发达地区，这些地区发展旅游业，吸引作为经济发达地区的大城市或沿海地区的居民，有利于促进东西部地区的经济平衡发展。因此，边境地区应当加强和境外地区的合作，开展形式多样的边境旅游和边贸活动。尤其是现在条件相对成熟的湄公河地区、港澳粤地区、图们江地区以及沿丝绸之路地区，相邻地区的国家对发展边境旅游兴趣很大，应当在基础设施的建设、旅游的产品开发和促销、旅游信息的提供和旅游市场秩序的维护等方面进行紧密的合作，做到国内旅游与国际旅游联动，出境旅游与入境旅游结合。而且，还应当积极创造条件，开辟国际联合线路，允许第三国旅游者跨越过境做多国旅游，将入境旅游、出境旅游和国内旅游紧密地结合在一起。
支持国内企业的海外发展 中国加入世界贸易组织在即，不久将成为这个组织的新成员，中国的旅游业和其他产业一样，在准备和即将进入中国市场的境外旅游企业竞争的同时，也应当充分利用世界贸易组织的章程所赋予的权利，积极准备走出国门，“与狼共舞”。而中国旅游企业跨出国门的第一步应当紧跟中国公民出境旅游的足迹，围绕为中国公民出境旅游提供服务这个主线开展业务，才是与境外对手竞争的优势所在。因为中国的企业对中国出境旅游者的需求最了解，更清楚如何满足中国人自己的需求，在支付手段上可以采取更加方便和灵活的政策。为了赢得市场，甚至可以考虑与海外有实力的公司或集团公司合作，开展双向旅游服务。应当说，和周边地区国家相比，中国的旅游企业可能更加有经验和实力。在这方面中国要借鉴日本和美国旅游相关企业向海外发展的经验。
完善出境旅游者权益的保护 为了发展入境旅游，提高国家作为旅游目的地的声誉，增强吸引力，中国在改革开放以来采取了许多措施，如质量保证金等，保护海外旅游者和国内旅游者的利益。但是，随着中国公民出境旅游者的不断增加，如何保护好本国公民在出国、出境旅游中的合法权益，也将是一个不容忽视的问题。这项工作不仅涉及到本国旅游企业的经营规范，也涉及到海外合作伙伴。因此，有必要在有关出境旅游的法律、法规方面，对相关要求清楚地规定出来，使国内出境旅游的经营者直接与境外的合作伙伴签订相应的合同，确实使中国公民的权利得到有效的保护。国家也要考虑近些年来国际上战争、恐怖活动、疫情等各种灾难频繁出现的现状，要建立相应的境外旅游安全条件的预警系统，使中国公民出境旅游者面临的威胁或损失降低到最低水平。
完善出境旅游的管理体制和法律法规 中国公民的出境旅游活动日益增多，参与出境旅游活动的人员也越来越多，出境旅游的目的地也会逐渐扩大，因此，有必要进一步完善出境旅游的法律法规体系，规范出境旅游的经营和旅游者的行为。明确出境旅游管理部门的职能，协调相关政策，使公民的出境旅游活动更加方便。
中国国土广袤，人口众多，资源丰富，历史悠久，是理所当然的亚洲大国。由于历史的原因，中国经济不发达，市场经济不完善，旅游业起步晚。经过改革开放后20多年的努力，中国的旅游业有了长足的发展，已经赢得了亚洲旅游大国的地位。尽管这个目标的取得是来之不易的，但只是达到了中国应当享有的地位。虽然从国际入境旅游方面中国也进入了世界十大旅游目的地的行列，但是中国和世界旅游强国的差距还相当大,而在出境旅游方面的距离更大。中国公民的出境旅游还处于起步阶段。正如前面所提及的那样，出境旅游远比国内旅游或入境旅游在组织、管理和经营方面要复杂得多。采取“有组织、有计划、有控制”的循序渐进的政策是正确的。但是，这个政策还应当是积极的，为进一步的发展创造条件。未雨绸缪是非常重要的。虽然现在看来，世界旅游组织所做的关于中国未来出境旅游发展的预测是非常乐观的，但可能显得有点“离谱”，那毕竟是20年以后的事。有一点可以相信，中国公民出境旅游肯定会有一个大发展，而这个大发展的前提是中国政府关于出境旅游的政策有个大的突破。
